Peut-on exporter la démocratie?

Il y a en George Bush quelque chose d'Emmanuel Kant. Comme le philosophe, le président est convaincu que les nations vivront véritablement en paix lorsque la démocratie régnera sur le monde. A ce titre, le Projet de paix perpétuelle fondée sur la propagation des "valeurs républicaines" n'est pas sans rapport avec le messianisme démocratique affiché par l'administration américaine depuis le 11 septembre. Le fait n'est d'ailleurs pas douteux: les démocraties établies ne se font pas la guerre entre elles. L'expansion de la liberté est donc bel et bien la meilleure garantie de sécurité qui soit. A terme.

Cette conviction irrigue la politique étrangère américaine depuis le début du XXe siècle: Woodrow Wilson, président des Etats-Unis de 1913 à 1921, donne pour mission au pays de répandre les principes qui le gouvernent et de rendre ainsi la planète "sûre pour la démocratie". Mais, entre le monde réellement existant et le monde "à terme", il y a mille et une embûches. La diplomatie américaine n'a jamais cessé de faire le grand écart entre l'affirmation de ses valeurs et la défense de ses intérêts. La realpolitik paraît, certes, affaire de survie au temps de la guerre froide, justifiant au nom de la fin anti-totalitaire des moyens insultant le nom de la liberté. Toujours en embuscade pourtant, le wilsonisme continue d'imprégner les esprits. Ainsi, Ronald Reagan (1) fait de la rhétorique de la liberté le ferment de sa lutte contre "l'Empire du mal" et crée le National Endowment for Democracy pour "renforcer les institutions démocratiques à travers le monde". L'anticommunisme est cependant une condition nécessaire et suffisante pour appartenir au camp du Bien. Et la morale devient facilement "une arme de guerre", comme le rappelle David Garibay à propos de l'Amérique centrale des années 80 (2). L'administration Reagan fut le berceau des idéologues de l'actuelle Administration.

Depuis, la chute du Mur de Berlin a fait chavirer le monde. Au point de mettre fin aux dilemmes de la puissance et de la liberté? La tentation est forte de le penser. Puisque la première puissance mondiale est désormais sans ennemi. Puisque les changements de régime en Europe de l'Est semblent faire de la "démocratie de marché" le seul horizon. On ne compte plus les organisations gouvernementales et non gouvernementales qui entreprennent de répandre la liberté en fournissant une assistance électorale, en finançant des médias indépendants, en formant des activistes et des parlementaires, en aidant des associations locales… Et de fait, la grammaire internationale change. Les petits arrangements d'hier avec les salauds sont injustifiables et dangereux. Car dans ce nouveau monde, la violence a surtout à voir avec la nature des Etats, moins avec l'affrontement entre grandes puissances; et l'interdépendance fait des crises de chacun des problèmes pour tous. La théorie de la paix démocratique trouve une nouvelle jeunesse. "Promouvoir la démocratie fait plus que satisfaire nos idéaux. Cela avance nos intérêts", proclame la Stratégie de sécurité nationale adoptée, en 1996, par l'administration Clinton. La souveraineté, fondement de l'ordre international régnant depuis la signature du Traité de Westphalie en 1648, est ébranlée. L'heure est à l'ingérence démocratique. Les bailleurs de fonds conditionnent leurs aides; la construction de la démocratie est au coeur des missions de l'Onu dans les pays qui sortent de la guerre.

Les attentats du 11 septembre exalteront encore ce nouvel évangile des relations internationales. L'immense majorité des terroristes étant saoudiens, les responsables américains concluent au prix exorbitant de leur alliance avec les dictatures du Moyen-Orient. La sécurité passe plus que jamais par l'extension de la liberté. Et les événements ajoutent à cette conviction un sérieux codicille: la légitime défense. L'après-guerre froide amendé du 11 septembre crée un véritable impérialisme démocratique. Il ne s'agit pas d'en finir avec la version soft de l'interventionnisme: au total, 2 milliards de dollars seraient aujourd'hui consacrés par les Américains et les Européens à la promotion de la démocratie (à peu près à part égale) (3) dans le monde. Mais il s'agit pour les Etats-Unis d'afficher la légitimité d'une version hard de cette stratégie: les tyrans périront aussi à la pointe des baïonnettes. Le projet d'invasion de l'Irak s'est construit sur ces prémisses. Même si les motivations de l'Administration différaient selon les responsables, les plus idéologues y voyaient l'occasion rêvée de refaire le monde à l'image de l'Amérique.

Cet idéalisme en treillis n'est pas seulement meurtrier, il est inutile. La démocratie ne s'exporte pas; ou guère; ou mal. Le libéralisme politique est d'abord le fruit de la lente maturation des sociétés: la structure économique d'un pays, sa trajectoire historique, sa culture juridique jouent bien plus que l'aide étrangère sur les changement de régime. A fortiori quand la quasi-totalité des programmes d'aide à la démocratie reposent sur des présupposés théoriques ne correspondant guère aux réalités du crû. Ainsi du fétichisme de la "société civile". "Aujourd'hui, au Moyen-Orient, rappelle la politologue Amy Hawthorne, la société civile est constituée pour l'essentiel d'organisations conservatrices ou apolitiques peu autonomes vis-à-vis du pouvoir, qu'il s'agisse des syndicats ou des milieux d'affaires. Les rares groupes réellement démocratiques manquent de l'ancrage populaire indispensable pour diffuser leur message." (4) Le volontarisme occidental rencontre donc souvent "la résistance des faits et des hommes aux solutions simples importées d'ailleurs", rappellent Pierre Hassner et Gilles Andréani (5). Une parole diplomatique ferme, une aide à la presse, un soutien aux forces démocratiques locales peuvent accompagner certaines transitions politiques. "Mais le changement survient lorsqu'il y a une forte volonté de réforme, confirme Thomas Carothers, du Carnegie Endowment for Peace. Les programmes réussis soutiennent des individus et des organisations déjà engagés dans leur travail." Ils ne peuvent guère faire davantage. Ainsi en alla-t-il en Serbie, où l'aide occidentale massive n'aurait servi à rien sans l'existence d'une opposition active de longue date contre Milosevic. Ainsi en alla-t-il au Kenya, où l'africaniste Robert Press (6) rappelle à quel point les acteurs internationaux n'ont fait que suivre les mobilisations locales. Le bilan pour le moins incertain des interventions de l'ONU, du Cambodge à Haïti, en passant par le Timor Oriental, les Balkans et l'Afghanistan atteste des aléas de la greffe démocratique. Voilà tout au plus des "démocratures", pour emprunter au langage des Congolais: lesquelles, selon les statistiques de Nils Petter Gleditsch, Lene Siljeholm Christiansen et Havard Hegre (7), sont le fuit le plus courant des interventions militaires. Dans ces conditions, la politique de l'Administration Bush ne fait qu'ajouter à la chimère du projet le prix du sang et de la haine. Car partout la démocratie va de pair avec les affirmations identitaires et nationalistes. La catastrophe irakienne (lire page 54) est une bénédiction pour les autocrates de la région. Et les démocrates arabes rasent les murs de peur d'être confondus avec une Amérique honnie.

Vouloir à la fois étendre la démocratie, encourager la privatisation des Etats, lutter contre le terrorisme, éviter la prolifération, tous objectifs poursuivis par les Etats-Unis et les puissances occidentales, est une gageure. En Afrique comme en Amérique latine, la défense du néolibéralisme fragilise l'exportation de la démocratie, les politiques d'ajustement structurel empêchant les nouveaux régimes de répondre aux attentes minimales de la population. Au Moyen-Orient et ailleurs, la lutte contre le terrorisme est une aubaine pour les pouvoirs alliés de Washington. Qu'on le veuille ou non, la contestation politique de masse est portée dans le monde arabe par les mouvements islamistes, comme le rappelle la victoire électorale du Hamas.

Ce décalage entre la démocratisation fantasmée de l'Administration Bush et la démocratisation désirée des sociétés laisse une marge de manoeuvre aux régimes semi-autoritaires. Quant aux dirigeants du Golfe, le pétrole leur assure encore de beaux jours. Au total, les faiseurs de démocratie se contentent en général de libéralisations de façade devenues le sport préféré des princes de la région. D'une manière générale, la promotion de la démocratie ne paraît nulle part au coeur des jeux internationaux: il est vraisemblable que l'on ne parlera pas de sitôt d'exporter la liberté en Chine. Est-ce une raison pour ne rien faire? Certes non. Le pire serait que ce constat des limites et des risques de la promotion de la démocratie serve le retour en grâce de la realpolitik la plus cynique. Or il n'est qu'une manière de sortir de l'alternative sordide entre indifférence absolue et ingérence sans limite: une politique de l'humilité, fondée sur la conscience de la relative "impuissance de la puissance" en matière de démocratisation des autres. Il faut oser faire l'éloge de ce clair-obscur et d'une certaine dose d'inconséquence, où le philosophe polonais Leszek Kolakowski invitait à voir "la conscience concrète des contradictions de ce monde". A condition d'y ajouter un solide principe de précaution, comme le suggère Pierre Hassner: "Ne pas imposer les institutions démocratiques mais soutenir les peuples -dissidents ou électeurs comme en Ukraine et en Géorgie- qui la réclament"; et "éviter autant que possible de heurter les sentiments d'identité ou de fierté".

Hauts lieux des contradictions de ce monde -la charte des Nations unies stipule le principe de non ingérence tout en invitant à "promouvoir et encourager le respect des droits de l'homme" -, les institutions multilatérales ont un rôle central à jouer. A mesure que la souveraineté signifiera moins le contrôle du territoire que le droit à un siège autour d'une table de négociation, les dilemmes de la puissance et de la démocratie s'atténueront. En profondeur, les avancées brinquebalantes de la justice pénale internationale, des règles internationales en matière d'environnement ou d'armement font sans doute plus que les programmes de promotion de la démocratie pour l'avancée de la liberté. Et il est une méthode d'exportation de la démocratie jusqu'à présent efficace: la construction européenne. Même tatillonnes, les conditions à l'adhésion ont conduit les pays d'Europe centrale -et certains comme la Slovaquie y furent très réticents- à modifier leurs constitutions, réécrire leurs lois, lutter contre la corruption, réformer la justice, respecter les droits des minorités.

Mais, ici, George Bush perd définitivement les traces de Kant et de Wilson. Pour l'auteur des 14 points, l'expansion de la démocratie exigeait d'abord la civilisation de la société internationale par le droit et la justice. Faute de le comprendre, l'Administration américaine pourrait passer à la postérité à la manière de Rome vue par Tacite: "Où ils ont fait un désert, ils disent qu'ils ont apporté la paix."

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